درآمدهای نفتی؛ آزاد یا مدیریتشده؟
افسانه خسروی در گفتوگو با خبرنگار ایمنا با بیان اینکه مهمترین ابهام درباره تفاهمنامه اخیر، نهتنها ابعاد سیاسی آن بلکه آثار اقتصادی و نحوه مدیریت درآمدهای نفتی ایران است، اظهار کرد: یکی از...
افسانه خسروی در گفتوگو با خبرنگار ایمنا با بیان اینکه مهمترین ابهام درباره تفاهمنامه اخیر، نهتنها ابعاد سیاسی آن بلکه آثار اقتصادی و نحوه مدیریت درآمدهای نفتی ایران است، اظهار کرد: یکی از پرسشهایی که در فضای کارشناسی مطرح شده این است که آیا سازوکارهای احتمالی این تفاهمنامه میتواند از منظر اقتصادی، یادآور الگوی «نفت در برابر غذا» باشد یا خیر. هرچند هنوز متن رسمی و جزئیات اجرایی این تفاهمنامه منتشر نشده است، اما برخی تحلیلگران معتقدند محدودیت احتمالی در نحوه استفاده از درآمدهای نفتی، شباهتهایی مفهومی با برنامه نفت در برابر غذای سازمان ملل ایجاد میکند؛ هرچند از نظر حقوقی و ساختاری، این دو قابل یکسانانگاری نیستند.
وی افزود: برای ارزیابی این موضوع، ابتدا باید به فلسفه اقتصادی برنامه «نفت در برابر غذا» بازگشت. پس از حمله عراق به کویت در سال ۱۹۹۰، شورای امنیت سازمان ملل با تصویب قطعنامه ۶۶۱، تحریمهای فراگیر اقتصادی علیه عراق وضع کرد که صادرات نفت، تجارت خارجی، نقلوانتقالهای مالی و دسترسی این کشور به منابع ارزی را به شدت محدود ساخت، این تحریمها در کنار خسارتهای ناشی از جنگ خلیج فارس، موجب کاهش درآمدهای ارزی، افت تولید، کمبود کالاهای اساسی و تضعیف ظرفیت اقتصاد عراق شد.
کارشناس مسائل بینالملل تصریح کرد: در فاصله سالهای ۱۹۹۱ تا ۱۹۹۵، گزارشهای سازمان ملل از وخامت شرایط انسانی، کمبود دارو، کاهش امنیت غذایی و فرسودگی زیرساختهای خدمات عمومی حکایت داشت. در همین چارچوب، شورای امنیت با تصویب قطعنامه ۹۸۶ در سال ۱۹۹۵، برنامه «نفت در برابر غذا» را بهعنوان یک راهکار موقت تصویب کرد؛ هرچند اجرای عملی آن پس از امضای تفاهمنامه میان دولت عراق و سازمان ملل، از دسامبر ۱۹۹۶ آغاز شد. هدف رسمی این برنامه، تأمین نیازهای بشردوستانه مردم عراق تا زمان اجرای کامل قطعنامههای شورای امنیت بود.
خسروی ادامه داد: از نگاه اقتصاد کلان، ویژگی اصلی این برنامه آن بود که عراق اجازه صادرات نفت را داشت، اما اختیار کامل بر درآمدهای حاصل از آن را از دست داده بود. وجوه حاصل از فروش نفت بهطورمستقیم به یک حساب امانی (Escrow Account) تحت مدیریت سازمان ملل واریز میشد و این منابع تنها برای خرید کالاهای بشردوستانه، از جمله مواد غذایی، دارو، تجهیزات پزشکی و در مراحل بعد برخی پروژههای زیربنایی غیرنظامی، قابل استفاده بود، در واقع دولت عراق در تخصیص آزادانه منابع ارزی خود با محدودیت جدی روبهرو بود و هرگونه پرداخت یا قرارداد، تحت نظارت سازوکارهای تعیینشده از سوی سازمان ملل انجام میگرفت.
معیار اصلی، استقلال مدیریت درآمدهای نفتی
وی گفت: در مرحله نخست اجرای این برنامه، عراق مجاز بود در هر دوره صدوهشتادروزه تا دو میلیارد دلار نفت صادر کند. این سقف در سال ۱۹۹۸ به ۵.۲۶ میلیارد دلار افزایش پیدا کرد و در سال ۱۹۹۹ بهطور کامل حذف شد، اما حتی با افزایش حجم صادرات نفت، سازوکار نظارتی بر نحوه مصرف درآمدها همچنان برقرار ماند. بر اساس چارچوب برنامه، حدود ۷۲ درصد درآمدهای نفتی به واردات کالاهای بشردوستانه اختصاص پیدا میکرد، ۲۵ درصد برای پرداخت غرامتهای ناشی از جنگ کویت کنار گذاشته میشد و بخش دیگری نیز صرف هزینههای اجرایی سازمان ملل و مأموریتهای نظارتی میشد.
کارشناس مسائل بینالملل با تأکید بر اینکه انتقاد اصلی اقتصاددانان به این برنامه، نه اصل صادرات نفت بلکه محدود شدن حاکمیت اقتصادی عراق بود، اظهار کرد: در اقتصاد، صرف فروش نفت به معنای برخورداری از استقلال اقتصادی نیست. ارزش واقعی درآمدهای نفتی زمانی محقق میشود که دولت بتواند درباره نحوه تخصیص منابع ارزی، سرمایهگذاری در زیرساختها، حمایت از تولید، مدیریت بازار ارز، تأمین مالی پروژههای عمرانی و سیاستهای توسعهای بهصورت مستقل تصمیمگیری کند. هر سازوکاری که این اختیار را محدود کند،درعما بخشی از حاکمیت اقتصادی کشور را تحت تأثیر قرار میدهد؛ موضوعی که موجب شد برنامه نفت در برابر غذا، علاوهبر اهداف بشردوستانه، همواره از نگاه اقتصاد سیاسی نیز مورد نقد قرار گیرد.
خسروی خاطرنشان کرد: از همین نگاه است که برخی تحلیلگران، تفاهمنامه اخیر را با الگوی نفت در برابر غذا مقایسه میکنند، البته تا زمانی که متن نهایی نشود، این مقایسه تنها در حد یک فرضیه تحلیلی است و نمیتوان درباره وجود یا نبود محدودیت در نحوه مصرف درآمدهای نفتی ایران با قطعیت اظهارنظر کرد، با این حال تجربه تاریخی عراق نشان میدهد که در ارزیابی هر توافق اقتصادی، صرف افزایش صادرات نفت کافی نیست، بلکه میزان اختیار کشور در مدیریت منابع ارزی و حفظ استقلال تصمیمگیری اقتصادی، معیار اصلی سنجش منافع ملی خواهد بود.
وی با بیان اینکه مقایسه تفاهمنامه اخیر با برنامه «نفت در برابر غذا» بیش از آنکه یک مقایسه سیاسی باشد، به نحوه مدیریت منابع ارزی و درآمدهای نفتی مربوط میشود، اظهار کرد: مهمترین وجه اشتراک این دو الگو، در صورت صحت گمانهزنیهای مطرحشده، محدود شدن اختیار دولت در نحوه استفاده از درآمدهای حاصل از صادرات نفت است، البته تا زمانی که متن رسمی تفاهمنامه منتشر نشود، نمیتوان درباره جزئیات آن با قطعیت اظهارنظر کرد.
وی افزود: در اقتصاد بینالملل، فروش نفت تنها یکی از حلقههای زنجیره ارزش محسوب میشود و اهمیت اصلی به نحوه گردش درآمدهای ارزی، اختیار دولت در تخصیص منابع و امکان استفاده از این درآمدها برای توسعه اقتصادی بازمیگردد، اگر کشوری بتواند نفت صادر کند، اما درباره نحوه مصرف درآمدهای حاصل از آن اختیار کامل نداشته باشد، بخشی از حاکمیت اقتصادی خود را از دست میدهد؛ موضوعی که تجربه عراق در دهه ۹۰ میلادی نیز آن را نشان داد. در برنامه نفت در برابر غذا، درآمدهای نفتی بهطور مستقیم به حسابهای امانی تحت مدیریت سازمان ملل واریز میشد و دولت عراق تنها میتوانست برای خرید کالاهای مورد تأیید از آن استفاده کند.
کارشناس مسائل بینالملل تصریح کرد: آنچه امروز در برخی تحلیلها مطرح میشود، این است که اگر منابع ارزی آزادشده ایران نیز تنها برای خرید کالاهای مشخص، بهویژه اقلام بشردوستانه یا محصولات کشاورزی، آن هم از مسیرهای مالی کنترلشده قابل استفاده باشد، از منظر اقتصادی با نوعی «مدیریت هدایتشده درآمدهای نفتی» روبهرو خواهیم بود. در این مدل، مالکیت منابع همچنان متعلق به ایران است، اما دامنه تصمیمگیری درباره نحوه تخصیص این منابع محدود میشود؛ مشابه سازوکار حسابهای امانی که پیشتر در برخی رژیمهای تحریمی مورد استفاده قرار گرفته است.
خسروی ادامه داد: از منظر اقتصاد کلان، محدود شدن اختیار در مصرف منابع ارزی میتواند بر متغیرهای مهمی همچون سیاست ارزی، مدیریت ذخایر خارجی، سرمایهگذاری عمرانی، تأمین مالی پروژههای زیرساختی و حتی برنامهریزی بودجهای دولت اثرگذار باشد. درآمدهای نفتی تنها زمانی به رشد اقتصادی منجر میشوند که دولت بتواند آنها را متناسب با اولویتهای توسعهای، از جمله سرمایهگذاری در صنعت، حملونقل، انرژی، فناوری و افزایش بهرهوری به کار گیرد.
وی گفت: اگر درآمدهای نفتی تنها برای واردات کالاهای مشخص هزینه شود، بخش مهمی از کارکرد توسعهای این منابع از بین خواهد رفت، در چنین شرایطی، درآمد نفت به جای آنکه به سرمایهگذاری مولد، توسعه زیرساختها یا افزایش ظرفیت تولید منجر شود، تنها به تأمین نیازهای جاری اقتصاد محدود خواهد شد؛ موضوعی که از نگاه بسیاری از اقتصاددانان، هزینه فرصت قابل توجهی برای اقتصاد ملی ایجاد میکند.
کارشناس مسائل بینالملل با تأکید بر اینکه شفافیت مهمترین شرط ارزیابی هر توافق اقتصادی است، اظهار کرد: هنوز مشخص نیست که در تفاهمنامه اخیر، منابع مالی در اختیار ایران قرار خواهد گرفت یا همچون برخی الگوهای گذشته، پرداختها بهطورمستقیم به فروشندگان کالا انجام میشود، این تفاوت از نگاه اقتصادی بسیار تعیینکننده است، زیرا در مدل پرداخت مستقیم به فروشندگان، اختیار مدیریت نقدینگی و سیاستگذاری ارزی کشور محدودتر خواهد بود.
خسروی توضیح داد: یکی دیگر از نکات مهم، تأثیر چنین سازوکاری بر اعتماد سرمایهگذاران است، هرچه محدودیت در دسترسی دولت به منابع ارزی بیشتر باشد، پیشبینیپذیری اقتصاد کاهش مییابد و ریسک سرمایهگذاری افزایش پیدا میکند. در مقابل، اگر توافق به رفع واقعی محدودیتهای بانکی، تسهیل نقلوانتقال ارز، کاهش هزینه مبادلات و دسترسی آزاد به منابع مالی منجر شود، میتواند زمینه را برای افزایش سرمایهگذاری، رشد تولید و بهبود شاخصهای کلان اقتصادی فراهم کند.
وی خاطرنشان کرد: تجربه برنامه نفت در برابر غذا نشان داد که حتی در صورت تداوم صادرات نفت، محدودیت در مدیریت درآمدهای ارزی میتواند بر استقلال سیاستگذاری اقتصادی اثر بگذارد. از همین رو، ارزیابی هر تفاهمنامه اقتصادی باید فراتر از میزان فروش نفت باشد و بر کیفیت دسترسی به منابع، نحوه تخصیص ارز، آزادی عمل دولت در سیاستگذاری اقتصادی و حفظ حاکمیت مالی کشور متمرکز شود، زیرا این شاخصها هستند که در نهایت تعیین میکنند یک توافق تا چه اندازه در خدمت رشد پایدار و تأمین منافع ملی قرار خواهد گرفت.